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交通事故责任认定书的性质和效力

发布时间:2018年4月3日 台山律师  
道路交通事故发生后,一般由公安机关首先介入。根据《道路交通事故处理办法》(以下简称《办法》)的规定,认定交通事故责任,制定责任认定书是公安机关的法定职权 。交通事故责任认定书的性质是什么?交通事故责任认定书有何效力?责任认定书作出后,对随之而来道路交
道路交通事故发生后,一般由公安机关首先介入。根据《道路交通事故处理办法》(以下简称《办法》)的规定,认定交通事故责任,制定责任认定书是公安机关的法定职权 。交通事故责任认定书的性质是什么?交通事故责任认定书有何效力?责任认定书作出后,对随之而来道路交通事故的解决和处理产生深远的影响。该文书是公安机关对当事人之间的损害赔偿进行调解的依据,也是人民检察院公诉交通肇事者肇事罪名的依据,更是人民法院定罪量刑和确定损害赔偿的依据。

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一、探讨一下性质问题。

由于道路交通事故责任书中的“责任”一词容易使人误解,产生误导;且由国家行政机关依职权作出,针对的又是特定的人和事;也对当事人承担道路交通事故的民事、行政和刑事法律责任产生影响。等等,导致理论界和实务界对公安机关所作责任认定的性质观点不一。有的认为道路交通事故责任认定是公安机关依法作出的一种典型的具体行政行为,具有行政可诉性,属于行政诉讼司法审查的范围 。有的认为道路交通事故责任认定是鉴定结论,作为处理事故的证据,不是具体行政行为 ,作为全国最高的主管事故处理工作的公安部也持这种观点 。另有人亦认为道路交通事故责任认定是作为处理事故的证据,但不是鉴定结论,是行政文书,是书证 。
理论上的模糊不清必然导致实践中的混乱,必然陷入争论之中,如对道路交通事故认定是否具有行政可诉性问题,在司法实践中已出现了不同的适用结果。

1、1992年12月1日,最高人民法院、公安部联合发文,即法发[1992]39号《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》,第4条规定:“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服的,向人民法院提起行政诉讼或者民事诉讼的,人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或者就损害赔偿问题提起民事诉讼的,以及人民法院审理交通肇事刑事案件时,人民法院经审查认定公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥,则不予采信,以人民法院审理认定的案件事实作为定案依据。”可见道路交通事故责任认定不属于行政诉讼受案范围。
2、在2002年《最高人民法院公报》第5期上,刊登了罗伦富不服泸州市公安机关作出的道路交通事故责任认定而提起的行政诉讼案例,法院受理该案,并经一、二审判决,撤销了公安机关作出的道路交通事故责任认定。这一案例的公布,开创了人民法院受理该类案件的先例,成为各地人民法院效仿参照范例。
3、我国《行政诉讼法》对行政诉讼的受案范围作了概括性规定 ,从而确定了行政诉讼受案范围的基本界限,同时对可诉的具体行政行为作了肯定性的列举 ,也对不可诉的行政行为作了明确的排除 。另根据2000年3月开始执行的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的相关规定,有人认为公安机关对道路交通事故所作的责任认定,在很大程度上已经远远超过技术性鉴定范围,对当事人的事故责任作了定性处理,从而对当事人的权利、义务作了实质性处分,在性质上符合行政确认行为的所有特征,是可诉行政行为 。且法律及司法解释又未将此类行为排除在行政诉讼受案范围之外,故属于行政诉讼的受案范围。据此,一些法院开始探索这类案件的受理和审判。

我国《道路交通安全法》第73条规定“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关检验、鉴定结论及时制作交通事故认定书,作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任,并送达当事人。”不难发现,名称有所变化,将原来的“道路交通事故责任认定书”更名为“交通事故认定书”,删掉了“责任”二字,取消责任认定,改为事故认定。体现了该法在道路交通事故处理机制和理念上的变化,也使道路交通事故的处理更加淡化了行政色彩,更多体现出民事侵权责任的特点。取消了“道路”二字,因《道路交通安全法》实施前,根据《办法》的规定,将交通事故分为道路交通事故与非道路交通事故,对于后者,不属公安机关作出责任认定的范畴,可出具事故成因分析意见。《道路交通安全法》实施后,公安机关对于道路以外的事故也要作出认定 。《道路交通安全法》第73条的规定对交通事故认定书的性质予以澄清,虽然还要对当事人的责任进行认定,并在认定书中予以载明,但交通事故认定书的性质已明确为处理交通事故的证据。对于“处理”的理解,当然包括解决交通事故的各个阶段。首先,交通事故认定书是公安机关作为自己处理交通事故的证据,是公安机关对交通事故的责任人作出罚款、拘留、限制驾车人员的资格等行政处罚决定的依据,是公安机关对交通事故损害赔偿进行调解的依据。其次,是人民检察院对于交通肇事者是否提起公诉的证据,更是人民法院定罪量刑和确定损害赔偿的证据。进一步,笔者认为,从证据类型上看,根据交通事故认定书所载明的内容,显示其具有书证的特性,因由公安机关制作,故应为公文书证,具有较高的证明效力。

另笔者认为,交通事故认定不具有行政可诉性。分析如下:

1、交通事故认定书是公安机关通过对现场的勘察、技术分析和有关检验、鉴定结论所出具的法律文书。从表面看,虽然是公安机关依其职权单方作出的对事故当事人这一特定对象和特定事项作出的一种定性定论,但不能直接确定当事人具体的权利义务,即不是对当事人的人身权、财产权进行直接处理,不属于直接调整当事人人身权、财产权法律关系的具体行政行为,只能是通过调查和勘验得出的技术结论,它与一般意义上的行政行为不同。同时,公安机关也是以此作为证据作出行政可诉性的行政处罚。

2、从反面看,如果将交通事故认定纳入行政诉讼,会出现负面效果,导致诉讼程序的冲突和诉讼资源的浪费。交通事故认定在民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼中是作为证据发挥作用的,对证据的真实性、合法性和关联性无需单独通过行政诉讼来认定,而只需在相应的诉讼中由人民法院来审查判断。对公安机关作出的交通事故认定,如果事先可以采用行政诉讼的方式救济,而在民事、刑事诉讼中人民法院又作为证据进行审查,势必对同一行为在人民法院产生双重救济,而不同的救济方法可能造成结果不同,出现自相矛盾的情况 ;民事诉讼和刑事诉讼也会都期待交通事故认定行政诉讼的结果,否则不能进行。行政判决维持还尚可,如果判决撤销并责令重作,当事人可能对重作的认定再一次提起行政诉讼,然后再启动民事诉讼和刑事诉讼程序,会出现连环诉讼的情况,无疑增加当事人的诉累和诉讼成本,违背诉讼经济原则,也难以体现司法为民和司法效率,使纠纷和矛盾长期得不到解决和化解。
二、探讨一下交通事故认定在审判实践中的效力问题。

在审判实践中,对于公安机关所作责任认定的采用长期存在一种误区。法官怠于行使审查的权力,对引发交通事故的原因和事实、过错、责任不必再去核查,直接采取“拿来主义”,直接以责任认定作为证据采纳,自信专业机构已作出书面认定,当然具有很大的证明效力,对当事人的抗辩事实不作过多的考虑。长期如此,使得公安机关所认定的事故责任与诉讼中的民事损害赔偿责任和刑事责任等同,造成误导的消极负面影响。责任认定作为公安机关进行行政处罚的证据,应当是顺理成章无可非议的,但直接作为民事损害赔偿责任及刑事责任的依据,等于公安机关行使了法院的权力,设置法院又有何用呢?《道路交通安全法》实施后,很多人混淆了两种责任,第73条中规定的交通事故认定书所载明的当事人责任,这里的“责任”简单说就是“这事儿赖谁”,这个调查结果可以作为证据使用;第76条中的“责任”是民事赔偿责任,这个赔偿责任的认定不是公安机关的主责 。
当事人在道路交通事故损害赔偿调解或者诉讼中,可以就交通事故认定书作为证据的真实性、可靠性和科学性提出质疑,如果有其他证据证明交通事故认定书存在错误,调解机关或者法院可以不采用这种证据 。公安机关所作责任认定在审判实践中是属于事实和原因的认定范畴,而事实的认定是属于民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼以及行政处罚定案的事实依据,即属于证明客观事实及依据客观事实证明认定损害因果关系的问题。事实认定本身不在国家职能部门权力分工的范围之内,每个国家职能部门都可以在自己有权处理的案件中作出自己的事实认定,但这种事实认定对其他国家职能部门不具有既定事实的效力。特别是对享有最终裁判权的法院来说,其他部门作出的事实认定,仅是当事人向法院提供的证明其诉讼请求或抗辩的证据,法院依法必须审查其是否可称为证明案件事实的证据及其证明力如何。经过审查,如果有相反的事实能够证明责任认定有误的,则这样的证据不予采信,而以法院自己审理认定的案件事实作为定案的根据 。根据最高人民法院、公安部联合发布的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第4条的内容,结合最高人民法院副院长黄松有于2003年3月26日在全国民事审判工作座谈会上就道路交通事故损害赔偿的问题提出指导性意见,对于公安机关所作责任认定在审判实践中的效力问题,不难得出如下结论:责任认定作为一种证据,实际上是通过对交通事故因果关系的分析而对事故原因的确认,属于载明事实的范畴;当事人可以按自己主张的事实和责任分担比例进行诉讼和抗辩,不受责任认定的限制。法院应当依据证据规则,判断是否采纳责任认定这一证据,不能将责任认定简单等同于民事责任和刑事责任的分担,完全可以按自己查明的事实作为定案的依据,从而确定当事人损害赔偿的民事责任和定罪量刑的刑事责任。

另外,笔者建议,现在公安机关所作交通事故认定书的与以前道路交通事故责任认定书名称相比,将“道路”和“责任”二词取消,不免有些形而上学之嫌。笔者陋见,取消的还不够彻底,索性取消公安机关对交通事故进行责任认定,仅出具事故成因分析即可。理由如下:
1、交通事故认定书中虽无“责任”二字,但公安机关还是要对当事人的责任进行认定,并在认定书中予以载明,虽是换汤不换药,但起码是立法者意识到了交通事故责任认定中的“责任”二字在理论和实践中容易产生歧义,不能理解为法律责任,不能和因道路交通事故引起的民事损害赔偿责任、刑事责任等同。通过上文分析,交通事故认定实为交通事故原因和事实认定,和事故的成因分析没有什么差别,可谓殊途同归。或许,把对交通事故的责任不作评价的、客观的现场勘察图、调查笔录、鉴定检验的结论等成因分析交给法官,法官可能会对交通事故的事实、行为人的过错、民事赔偿的分配等作出更加客观、全面、公正的判断。进而言之,交通事故认定作为证据,在诉讼中一旦未被采纳或部分为采纳,或者虽被采纳,也存在其所载明的“责任”与判决确定的民事赔偿责任不吻合的情况,当事人怎能服判息诉,收不到良好社会效果。有时还会出现损害赔偿责任主体与交通事故认定的事故当事人不同或扩大的情形。如甲雇用乙为司机,乙在运输途中,与丙相撞,公安机关会将乙与丙作为事故当事人,对二人责任作出认定,但在具体承担民事损害赔偿责任时,因甲与乙存在雇佣关系,甲反而作为承担责任的主体,乙却无需承担责任,这种差别易导致给社会和大众造成执法不一的误解。

2、公安机关是依法处理交通事故的行政执法主体,公安机关与道路交通事故当事人之间的行政管理法律关系,从这一法律关系的特点来看,公安机关在道路交通事故处理上处于主导地位,而事故当事人则处于被动的从属地位,在此情形下公安机关所作交通事故认定需要有效的监督和制约机制。而现行《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》、《交通事故处理程序规定》放弃了《办法》中规定的当事人对交通事故责任认定不服的,可以向上一级公安机关申请重新认定的救济方式 ,都没有规定重新认定程序。《道路交通安全法》明确了交通事故认定书的证据效力后,交通事故认定书不能够被作为公安机关的具体行政行为而提起行政复议或行政诉讼 。如此,在这种背景下,交通事故认定结果是怎么捏怎么对的“软面团”,容易使公安机关搞“一言堂”。
3、交通事故的责任认定在诉讼中充当证据的角色,存在不一定被采纳的命运,故其功能主要在公安机关实施行政处罚和调解时体现。可是并非每个交通事故都存在行政处罚情形,数量不多;另立法者已经发现公安机关调解的法律效力尚不确定且无强制执行力等弊端,在制定《道路交通安全法》、《实施条例》、《程序规定》时,使其已不再是诉讼的前置程序 ,且限定各方当事人一致请求并书面申请才调解 ,并限以时日 和调解中止 等等,采取弱化调解方式。如此这般,那么交通事故的责任认定的存在还有何空间和必要性呢?



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